粮食生产七年增长之后的安全隐忧
来源： 类别：行业资讯 更新时间：2011-04-26 阅读次
近一个时期，国内外粮食价格不断攀升。2010年12月，联合国粮农组织食品价格指数升至214.7点，再创2007—2008年全球粮食危机后的历史新高。我国CPI继去年同比上涨3.3%后，今年一季度上涨5.0%。期间，粮食价格分别上涨11.8%和14.9%，成为主要推动力。
面对国际粮价高企，全球可能再度上演粮食危机的警告接踵而至。有日本媒体甚至危言耸听说“中国要把地球吃光”。那么，我国粮食的供需状况到底如何？未来中国的粮食安全路在何方？
“十一五”时期是我国农业发展最快、农村变化最大、农民增收最多的5年，2010年实现了半个世纪以来的首次粮食产量“七连增”，粮食自给率连续10年保持在95%以上。
同时，粮食增产难度加大。北方冬麦区遭遇冬春连旱，粮食生产成本不断上升，农民种粮比较收益下降。在粮食连续7年增产后，盲目乐观情绪有所滋长，麻痹懈怠倾向有所抬头，对保持粮食继续增产的困难和挑战估计不足。鉴于此，对我国的粮食供求状况作出客观的分析和评价是十分必要的。受教育部委托，南开大学重大课题攻关项目组于2010年对我国粮食供需和全球粮食贸易状况进行了调研，在此基础上完成本报告。
粮食需求的增长态势不可逆转
我国粮食需求在较长时期内将保持增长态势的原因主要在于：人口的增长、人均收入水平的提高和膳食结构的变化。
⒈人口总量将持续增加
2009年我国总人口为13.35亿人，据预测总人口仍将保持增长趋势，到2030年达到人口总量的峰值14.62亿人，年均增长约600万人。按2009年人均粮食占有量399公斤测算，仅满足新增人口的粮食需求就需要每年新增24亿公斤的粮食供给。
⒉人均收入水平将持续增长
改革开放以来，我国城乡居民收入水平持续增长。从1995年到2010年，城镇居民人均可支配收入由4283元增长到19109元，年均增长10.5%；农村居民人均纯收入由1578元增长到5919元，年均增长9.2%。随着人均收入水平的提高，1995年以来我国城乡居民家庭恩格尔系数持续下降，但2000年以来下降趋势明显趋缓。2010年我国城镇和农村居民家庭的恩格尔系数分别为35.7%和41.1%，从国际比较来看仍处于较高水平。在人均收入水平快增与恩格尔系数慢降的共同作用下，我国的粮食需求将进一步增加。
⒊膳食结构变化增加粮食需求
改革开放以来，我国城乡居民的生活水平有了显着提高，直接粮食消费减少，肉蛋奶消费增加。人均肉类占有量从改革初期的9.1公斤增加到2009年的44.4公斤，人均奶类占有量从1.2公斤增加到26.4公斤。一般来说，猪肉的粮食转化率为1:4（即4斤粮食可以转化为1斤猪肉）、鸡肉的转化率为1:2、牛羊肉的转化率为1:7。随着肉蛋奶消费的增加，我国的总体粮食需求将进一步增长。以2009年总人口为基数，按每人每年增加1公斤肉类消费计算，需新增粮食供给52.9亿公斤，相当于2010年新增粮食产量（156亿公斤）的34%。
除了上述三个推动粮食需求增长的因素以外，我国农村居民基数大，城乡间的收入和消费差距明显。随着农村居民收入和消费水平的提高，城镇化进程的深入，对粮食需求的增长会更快。
提升粮食供给能力面临瓶颈制约
制约我国粮食供给能力提升的主要因素包括：耕地、劳动力、化肥、水资源、生产经营方式等。
⒈耕地制约
耕地作为农业生产中重要的生产要素，对提升我国粮食供给能力的制约集中体现在四个方面。第一，人均耕地少。目前，我国人均耕地面积为1.39亩，不足世界平均水平的40%，仅相当于美国的1/8，印度的1/2。第二，工业化和城镇化进程中耕地进一步减少。我国耕地面积已从1995年的19.51亿亩减少到2008年的18.26亿亩，净减少了1.25亿亩。守住18亿亩耕地红线的压力不断加大。第三，“占补平衡”难以保证耕地质量。大多被占用的土地相对肥沃、设施相对齐全，而新补充土地的生产力较低。“占补平衡”可以保住耕地面积总量，但容易造成耕地质量的下降。第四，弃耕抛荒现象不容忽视。
⒉农业劳动力结构和素质的制约
农业劳动力对粮食供给持续增加的制约，主要不在于数量的减少，而在于结构的不合理和素质的下降。我国第一产业就业人员在1991年达到峰值3.91亿人，此后出现下降趋势，2009年为2.97亿人。据统计，2009年外出农民工数量为1.45亿人，真正从事第一产业的劳动力已经下降到1.5亿人左右。
从劳动力结构来看，当前农业劳动力的老龄化严重，劳动力质量处于不断下降趋势。农村劳动力中51岁以上劳动力比重达到了33%。按照现有劳动力总量和年龄的推移，到2020年前后50岁以上劳动力比重将达到50%左右。同时，农业劳动力素质不容乐观，学历层次低，农村实用人才短缺。通过外出打工人员与在家务农人员的分组调查，明显地反映出“学历层次越高越倾向出外打工，学历层次越低越倾向在家务农”和“年纪轻者出外打工，年龄增大在家务农”的特征。农业劳动力结构的不合理和素质的降低，直接会导致农业生产水平低下，还会增加农业新技术、新机械、新方法的推广难度，制约农业现代化进程的推进。
⒊化肥施用量的制约
我国化肥施用量总体已经饱和，难以继续依靠增加化肥的施用量来提高粮食产量。改革初期，全国的化肥施用量不足1000万吨，2009年增加到5400万吨，单位面积施肥量从每公顷58.9公斤增加到340.4公斤。从世界平均水平来看，单位土地的施肥量每增加1公斤可使单产增加34公斤，而在我国仅增加20公斤，远落后于世界平均水平。
需要引起注意的是，单位土地面积所使用的化肥量客观上存在着上限，一般认为在225公斤左右。过量使用不仅造成资源浪费，而且会引起土地板结、病虫害增加，造成地下水的硝酸盐含量超标、农药残留物超标等一系列问题。当前，我国平均化肥施用量已超出了公认的上限，一些大棚和土地因过量施肥出现“死棚”、“绝地”现象。
⒋水资源的制约
水资源供需矛盾突出仍然是我国农业可持续发展的主要瓶颈，对粮食生产的制约主要体现在四个方面。
我国是世界上的贫水国之一，2007年人均水资源占有量只有2100立方米，仅相当于世界平均水平的1/3。每公顷平均水资源占有量2.7万立方米，仅相当于世界平均水平的2/3。
随着工业化、城镇化深入发展，工业用水和生活用水将急剧增加，从而挤占农业用水。2007年世界平均农业用水占淡水抽取量的70%，工业和生活用水占30%，而高收入国家分别占43%和57%。近年来，我国农业用水在全国总用水量中的比重呈下降趋势，已从80%以上降至70%以下。在工业化和城镇化进程中，供水总量的增加将十分有限，2020年我国年用水总量将控制在6700亿立方米以内，农业用水在社会总用水量中的比重还会下降。这是由于生产特点决定了工业用水的边际产出显着高于农业，水资源更倾向于向回报率高的工业部门配置，进而挤占农业用水。
农田水利建设滞后仍然是影响农业稳定发展和国家粮食安全的最大硬伤，水利设施薄弱仍然是国家基础设施的明显短板。同时，农业灌溉用水普遍存在浪费现象。由于农业灌溉方式落后，输水渠道大部分是土渠，加之工程老化失修和配套不全，全国农业灌溉水的有效利用率只有40%，仅为发达国家的一半左右。每立方米水的粮食生产能力只有0.87公斤左右，远低于2公斤以上的世界平均水平。
农业主要“靠天吃饭”的局面尚未扭转。近年来，水资源短缺已从北方蔓延到南方，西南地区特大干旱、冬麦区冬春连旱等，都对粮食产量造成严重冲击。
⒌生产经营方式的制约
在关于农业发展的国内外研究中，一直存在着“大农”与“小农”孰优孰劣的争论。我国农业以一家一户为主的小规模经营方式，客观上形成了耕地细碎化的局面。这种经营方式需要辅之以完善的社会化服务体系，然而我国农业社会化服务体系不健全，农业生产经营组织化程度低，因此制约了农业生产率的提高。
开放条件下维护粮食安全的难度加大
加入WTO标志着我国对外开放进入了一个新阶段。在此背景下，保障国家粮食安全面临着诸多新的挑战，压力进一步增大。
⒈国内外粮价差距大，国内生产面临国际竞争压力
在市场经济条件下，相对价格是决定套利交易和国际贸易的一个关键因素。小麦和玉米的国内价格在入世后的大多数年份高于国际价格。2009年小麦和玉米国内价格折合为每吨235美元和269美元。同期，国际市场价格分别为每吨194美元和146美元，国内价格分别高出国际价格41美元和123美元。我国稻谷价格2009年5月低于国际市场价格228美元，到2010年5月价差缩小为78美元，价格优势在明显缩小。
人民币升值将使进口的农产品价格降低，从而我国小麦和玉米的竞争劣势将进一步扩大，稻谷的竞争优势将缩小甚至消失。不仅如此，国际农产品的竞争优势还表现在品质上，其标准化生产和无公害、有机农产品的优势是不可忽视的。
世界主要粮食出口国一直希望进入中国市场，而我国主要粮食品种一旦出现大量进口的局面，将面临着粮食生产和流通被操纵的极大可能。大豆就是一个典型的例子，国际粮商通过控制生产或流通环节，不仅打击了我国豆农和油脂加工企业，获取高额利润，而且使我国大豆和豆油价格剧烈波动。
⒉农业生产的比较劣势对粮食安全构成威胁
从劳动生产率的角度看，目前我国农业和非农产业与发达国家相比都存在着一定的差距。同时，农业劳动生产率的差距相对于非农产业而言更为明显。因此，在我国经济发展中就客观地存在着出口工业品、进口农产品的内在动力。这种农业生产的比较劣势对维护我国的粮食安全是不利的。
以日本为例。相对于美国来说，日本工业品生产具有比较优势，而农产品生产具有比较劣势。基于此，日本更倾向于生产和出口工业品，进口农产品。这导致了日本的耕地面积大幅减少，由上世纪50年代中期的608万公顷，降到2006年的467万公顷。不仅如此，耕地的复种指数明显降低，在土地短缺的情况下依然出现弃耕抛荒现象。这是导致日本目前的粮食自给率不足30%，粮食安全问题凸显的重要原因。
我国农业生产与日本属于同一类型，而且相对于日美间的劳动生产率差距，我国农产品生产的比较劣势更为突出。这就意味着，我国经济发展容易形成“重工轻农”的倾向，因而尽管确保了18亿亩耕地红线，但在农业比较劣势的压力下难以从根本上遏制弃耕抛荒现象。
⒊难以依靠国际粮食市场解决粮食安全问题
从上面的分析可以看出，一方面，国际势力有着进入并控制我国粮食生产和流通的冲动；另一方面，在农业比较劣势的作用下，地方政府有着“重工轻农”的倾向。由此，通过粮食的国际贸易满足国内粮食需求似乎就顺理成章了。但从更深的层面来看，这其实难以实现。
其一，世界每年的粮食贸易总量不足以满足我国的粮食需求。近年来的全球年粮食贸易量仅相当于我国粮食需求量的50%左右。不仅如此，世界主要粮食品种的出口集中在以美国为首的少数几个国家。无论从粮食安全还是经济安全的角度考虑，依靠进口来满足国内粮食需求都是不现实的。
其二，国际粮食价格在大起大落中维持高位运行。随着经济全球化的深入发展，影响国际粮食价格的因素日益复杂。近年特别是国际金融危机以来，以美国为代表的主要粮食出口国加快了生物能源技术的研发和产业化。生物燃料的兴起为粮食开辟了新的用途，从而扩大了粮食需求，改变了以往由传统的粮食需求与供给共同决定国际粮食价格的格局。当国际粮食价格下跌时，粮食出口国依托于生物燃料生产对粮食的新需求而减少出口，从而抑制了国际粮价的下跌。由于粮食的这一新用途，粮食出口国在维持粮食价格方面越来越处于主动地位。
一旦依靠进口来满足国内粮食需求，以我国的需求规模来看，必将拉高国际粮食价格。这一方面不利于自身，必然导致国内粮价普遍大幅上涨，引发通货膨胀，影响社会和谐稳定；另一方面也损害了依靠粮食进口的其他发展中国家利益。
⒋国际规则赋予我国扶持农业发展的空间狭小
对于中国这样的大国而言，不可能依靠粮食国际贸易来保证自身的粮食安全，而必须坚持立足国内实现粮食基本自给的方针。因此，对农业予以有效的保护和扶持十分必要。然而，从国际规则来看，其赋予我国扶持农业发展的空间将十分有限。
按照世贸组织规则，我国须取消“红箱政策”，即价格补贴和进出口补贴。目前可运用的“黄箱政策”又有着严格的上限，用综合支持总量来衡量，对特定农产品的支持总量不能超过该产品相关年份生产总值的8.5%，对所有农产品的支持总量不能超过相关年份农业生产总值的8.5%，我国目前的“黄箱补贴”已近饱和。
应对挑战，确保国家粮食安全
当前，各种传统和非传统的挑战在叠加凸显。如何确保粮食生产不滑坡、农民收入不徘徊、农村发展好势头不逆转，是需要深长思之的重要命题。
⒈既要保护好耕地，又要保护好农民种粮积极性
在坚决守住十八亿亩耕地红线、确保耕地质量的同时，着力避免弃耕抛荒现象的出现。这就需要提高粮食生产的比较效益，保护好农民的种粮积极性。
土地制度是农村的基础制度，要坚持最严格的耕地保护制度，实行最严格的节约用地制度，有序推进农村土地管理制度改革，建立保护补偿机制，加快划定基本农田，实行永久保护，确保基本农田总量不减少、用途不改变、质量有提高。
提高粮食生产的比较效益，一方面要在逐年较大幅度增加农民种粮补贴的同时，完善与农业生产资料价格上涨挂钩的农资综合补贴动态调整机制。另一方面，要在粮食流通环节完善价格机制、健全市场体系。通过保持粮食价格合理水平，防止谷贱伤农，保障种粮收入稳定增长；通过加强现代粮食物流体系和市场网络建设，实现产销顺畅衔接。
在使农民增加收入的同时，进一步健全农村社会保障体系。这就要求推进城乡基本公共服务均等化，扩大公共财政覆盖农村范围，使广大农民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居。
⒉既要加强农业基础设施，又要加快农业科技创新
我国农业基础薄弱，一方面表现为农业基础设施建设的欠账较多，另一方面表现为农业科技水平较低。以农田水利为重点的基础设施是现代农业的重要物质条件。在农业用水短缺的大格局难以扭转的背景下，一方面需要合理配置农业用水、工业用水和生活用水，另一方面需要提高农业用水效率、发展节水农业，突出抓好水利基础设施建设。农田水利建设应重在健全新机制，充分调动地方政府和民间的积极性。在增加农田有效灌溉面积、发展节水灌溉和完善灌排体系的同时，积极引导农民因地制宜地兴建以“五小水利”为代表的中小型水利设施。
农业发展的根本出路在科技进步，农业科技进步应着眼于建设现代农业。优先支持生物技术、良种培育、丰产栽培、农业节水、疫病防控、防灾减灾等领域科技创新，把重点放在良种培育上，大力优化品种结构，着力提高粮食单产和品质。适应农业规模化、精准化、设施化等要求，加快开发多功能、智能化、经济型农业装备设施，重点在田间作业、设施栽培、健康养殖、精深加工、储运保鲜等环节取得新进展。加强农业技术推广普及，开展农民技术培训，培养新型农民。通过农业科技进步，不断促进农业技术集成化、劳动过程机械化、生产经营信息化。
⒊既要坚持家庭承包经营，又要强化社会化服务体系
以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，是符合我国农业生产特点的农村基本经营制度。家庭承包经营有利于调动生产者积极性的作用已充分显示出来，然而其分散决策、分散经营、分散承担风险的特点，使农业生产还不能从根本上摆脱小农经济的特征。因此，适应生产社会化要求，在赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，保持现有土地承包关系稳定并长久不变的同时，应当更加重视建立健全覆盖全程、综合配套、便捷高效的社会化服务体系，提高农业公共服务能力和水平。
完善农业社会化服务体系的出发点和落脚点，在于提高农业生产经营的组织化程度。以农用生产资料供应、农产品营销网络、农业信息收集和发布、农业技术推广、农产品品质保障、农机联合作业等为重点，构建新型农业社会化服务体系，可以降低农业的生产成本和交易成本，提高生产效率，降低经营风险，增加生产经营收益。在完善农业社会化服务体系过程中，应同时发挥政府的公共服务职能和市场的调节作用，积极引导和扶持公益性公共服务机构、农民新型合作组织和企业化服务组织共同发展。
⒋既要合理扶持粮食生产，又要积极应对国际挑战
在开放条件下，确保我国粮食安全必须强化对国内农业的扶持。一方面，要充分利用“绿箱补贴”。这是政府通过服务计划提供的农业支持补贴。它被国际规则所允许，是WTO成员国对农业实施支持与保护的重要措施。另一方面，在我国作出的入世承诺范围内，用足“黄箱补贴”。同时，把握好主要农产品进出口的时机和节奏，适度进口结构性短缺产品，防止部分品种过度进口冲击国内市场。要健全符合WTO规则的外商经营农产品和农业生产资料准入制度，建立外资并购境内涉农企业安全审查机制。加强粮食领域国际合作，提高统筹利用两个市场和两种资源的能力，积极参与国际农产品贸易规则和标准制定，促进形成公平合理的贸易秩序。
面对国际粮价高企，全球可能再度上演粮食危机的警告接踵而至。有日本媒体甚至危言耸听说“中国要把地球吃光”。那么，我国粮食的供需状况到底如何？未来中国的粮食安全路在何方？
“十一五”时期是我国农业发展最快、农村变化最大、农民增收最多的5年，2010年实现了半个世纪以来的首次粮食产量“七连增”，粮食自给率连续10年保持在95%以上。
同时，粮食增产难度加大。北方冬麦区遭遇冬春连旱，粮食生产成本不断上升，农民种粮比较收益下降。在粮食连续7年增产后，盲目乐观情绪有所滋长，麻痹懈怠倾向有所抬头，对保持粮食继续增产的困难和挑战估计不足。鉴于此，对我国的粮食供求状况作出客观的分析和评价是十分必要的。受教育部委托，南开大学重大课题攻关项目组于2010年对我国粮食供需和全球粮食贸易状况进行了调研，在此基础上完成本报告。
粮食需求的增长态势不可逆转
我国粮食需求在较长时期内将保持增长态势的原因主要在于：人口的增长、人均收入水平的提高和膳食结构的变化。
⒈人口总量将持续增加
2009年我国总人口为13.35亿人，据预测总人口仍将保持增长趋势，到2030年达到人口总量的峰值14.62亿人，年均增长约600万人。按2009年人均粮食占有量399公斤测算，仅满足新增人口的粮食需求就需要每年新增24亿公斤的粮食供给。
⒉人均收入水平将持续增长
改革开放以来，我国城乡居民收入水平持续增长。从1995年到2010年，城镇居民人均可支配收入由4283元增长到19109元，年均增长10.5%；农村居民人均纯收入由1578元增长到5919元，年均增长9.2%。随着人均收入水平的提高，1995年以来我国城乡居民家庭恩格尔系数持续下降，但2000年以来下降趋势明显趋缓。2010年我国城镇和农村居民家庭的恩格尔系数分别为35.7%和41.1%，从国际比较来看仍处于较高水平。在人均收入水平快增与恩格尔系数慢降的共同作用下，我国的粮食需求将进一步增加。
⒊膳食结构变化增加粮食需求
改革开放以来，我国城乡居民的生活水平有了显着提高，直接粮食消费减少，肉蛋奶消费增加。人均肉类占有量从改革初期的9.1公斤增加到2009年的44.4公斤，人均奶类占有量从1.2公斤增加到26.4公斤。一般来说，猪肉的粮食转化率为1:4（即4斤粮食可以转化为1斤猪肉）、鸡肉的转化率为1:2、牛羊肉的转化率为1:7。随着肉蛋奶消费的增加，我国的总体粮食需求将进一步增长。以2009年总人口为基数，按每人每年增加1公斤肉类消费计算，需新增粮食供给52.9亿公斤，相当于2010年新增粮食产量（156亿公斤）的34%。
除了上述三个推动粮食需求增长的因素以外，我国农村居民基数大，城乡间的收入和消费差距明显。随着农村居民收入和消费水平的提高，城镇化进程的深入，对粮食需求的增长会更快。
提升粮食供给能力面临瓶颈制约
制约我国粮食供给能力提升的主要因素包括：耕地、劳动力、化肥、水资源、生产经营方式等。
⒈耕地制约
耕地作为农业生产中重要的生产要素，对提升我国粮食供给能力的制约集中体现在四个方面。第一，人均耕地少。目前，我国人均耕地面积为1.39亩，不足世界平均水平的40%，仅相当于美国的1/8，印度的1/2。第二，工业化和城镇化进程中耕地进一步减少。我国耕地面积已从1995年的19.51亿亩减少到2008年的18.26亿亩，净减少了1.25亿亩。守住18亿亩耕地红线的压力不断加大。第三，“占补平衡”难以保证耕地质量。大多被占用的土地相对肥沃、设施相对齐全，而新补充土地的生产力较低。“占补平衡”可以保住耕地面积总量，但容易造成耕地质量的下降。第四，弃耕抛荒现象不容忽视。
⒉农业劳动力结构和素质的制约
农业劳动力对粮食供给持续增加的制约，主要不在于数量的减少，而在于结构的不合理和素质的下降。我国第一产业就业人员在1991年达到峰值3.91亿人，此后出现下降趋势，2009年为2.97亿人。据统计，2009年外出农民工数量为1.45亿人，真正从事第一产业的劳动力已经下降到1.5亿人左右。
从劳动力结构来看，当前农业劳动力的老龄化严重，劳动力质量处于不断下降趋势。农村劳动力中51岁以上劳动力比重达到了33%。按照现有劳动力总量和年龄的推移，到2020年前后50岁以上劳动力比重将达到50%左右。同时，农业劳动力素质不容乐观，学历层次低，农村实用人才短缺。通过外出打工人员与在家务农人员的分组调查，明显地反映出“学历层次越高越倾向出外打工，学历层次越低越倾向在家务农”和“年纪轻者出外打工，年龄增大在家务农”的特征。农业劳动力结构的不合理和素质的降低，直接会导致农业生产水平低下，还会增加农业新技术、新机械、新方法的推广难度，制约农业现代化进程的推进。
⒊化肥施用量的制约
我国化肥施用量总体已经饱和，难以继续依靠增加化肥的施用量来提高粮食产量。改革初期，全国的化肥施用量不足1000万吨，2009年增加到5400万吨，单位面积施肥量从每公顷58.9公斤增加到340.4公斤。从世界平均水平来看，单位土地的施肥量每增加1公斤可使单产增加34公斤，而在我国仅增加20公斤，远落后于世界平均水平。
需要引起注意的是，单位土地面积所使用的化肥量客观上存在着上限，一般认为在225公斤左右。过量使用不仅造成资源浪费，而且会引起土地板结、病虫害增加，造成地下水的硝酸盐含量超标、农药残留物超标等一系列问题。当前，我国平均化肥施用量已超出了公认的上限，一些大棚和土地因过量施肥出现“死棚”、“绝地”现象。
⒋水资源的制约
水资源供需矛盾突出仍然是我国农业可持续发展的主要瓶颈，对粮食生产的制约主要体现在四个方面。
我国是世界上的贫水国之一，2007年人均水资源占有量只有2100立方米，仅相当于世界平均水平的1/3。每公顷平均水资源占有量2.7万立方米，仅相当于世界平均水平的2/3。
随着工业化、城镇化深入发展，工业用水和生活用水将急剧增加，从而挤占农业用水。2007年世界平均农业用水占淡水抽取量的70%，工业和生活用水占30%，而高收入国家分别占43%和57%。近年来，我国农业用水在全国总用水量中的比重呈下降趋势，已从80%以上降至70%以下。在工业化和城镇化进程中，供水总量的增加将十分有限，2020年我国年用水总量将控制在6700亿立方米以内，农业用水在社会总用水量中的比重还会下降。这是由于生产特点决定了工业用水的边际产出显着高于农业，水资源更倾向于向回报率高的工业部门配置，进而挤占农业用水。
农田水利建设滞后仍然是影响农业稳定发展和国家粮食安全的最大硬伤，水利设施薄弱仍然是国家基础设施的明显短板。同时，农业灌溉用水普遍存在浪费现象。由于农业灌溉方式落后，输水渠道大部分是土渠，加之工程老化失修和配套不全，全国农业灌溉水的有效利用率只有40%，仅为发达国家的一半左右。每立方米水的粮食生产能力只有0.87公斤左右，远低于2公斤以上的世界平均水平。
农业主要“靠天吃饭”的局面尚未扭转。近年来，水资源短缺已从北方蔓延到南方，西南地区特大干旱、冬麦区冬春连旱等，都对粮食产量造成严重冲击。
⒌生产经营方式的制约
在关于农业发展的国内外研究中，一直存在着“大农”与“小农”孰优孰劣的争论。我国农业以一家一户为主的小规模经营方式，客观上形成了耕地细碎化的局面。这种经营方式需要辅之以完善的社会化服务体系，然而我国农业社会化服务体系不健全，农业生产经营组织化程度低，因此制约了农业生产率的提高。
开放条件下维护粮食安全的难度加大
加入WTO标志着我国对外开放进入了一个新阶段。在此背景下，保障国家粮食安全面临着诸多新的挑战，压力进一步增大。
⒈国内外粮价差距大，国内生产面临国际竞争压力
在市场经济条件下，相对价格是决定套利交易和国际贸易的一个关键因素。小麦和玉米的国内价格在入世后的大多数年份高于国际价格。2009年小麦和玉米国内价格折合为每吨235美元和269美元。同期，国际市场价格分别为每吨194美元和146美元，国内价格分别高出国际价格41美元和123美元。我国稻谷价格2009年5月低于国际市场价格228美元，到2010年5月价差缩小为78美元，价格优势在明显缩小。
人民币升值将使进口的农产品价格降低，从而我国小麦和玉米的竞争劣势将进一步扩大，稻谷的竞争优势将缩小甚至消失。不仅如此，国际农产品的竞争优势还表现在品质上，其标准化生产和无公害、有机农产品的优势是不可忽视的。
世界主要粮食出口国一直希望进入中国市场，而我国主要粮食品种一旦出现大量进口的局面，将面临着粮食生产和流通被操纵的极大可能。大豆就是一个典型的例子，国际粮商通过控制生产或流通环节，不仅打击了我国豆农和油脂加工企业，获取高额利润，而且使我国大豆和豆油价格剧烈波动。
⒉农业生产的比较劣势对粮食安全构成威胁
从劳动生产率的角度看，目前我国农业和非农产业与发达国家相比都存在着一定的差距。同时，农业劳动生产率的差距相对于非农产业而言更为明显。因此，在我国经济发展中就客观地存在着出口工业品、进口农产品的内在动力。这种农业生产的比较劣势对维护我国的粮食安全是不利的。
以日本为例。相对于美国来说，日本工业品生产具有比较优势，而农产品生产具有比较劣势。基于此，日本更倾向于生产和出口工业品，进口农产品。这导致了日本的耕地面积大幅减少，由上世纪50年代中期的608万公顷，降到2006年的467万公顷。不仅如此，耕地的复种指数明显降低，在土地短缺的情况下依然出现弃耕抛荒现象。这是导致日本目前的粮食自给率不足30%，粮食安全问题凸显的重要原因。
我国农业生产与日本属于同一类型，而且相对于日美间的劳动生产率差距，我国农产品生产的比较劣势更为突出。这就意味着，我国经济发展容易形成“重工轻农”的倾向，因而尽管确保了18亿亩耕地红线，但在农业比较劣势的压力下难以从根本上遏制弃耕抛荒现象。
⒊难以依靠国际粮食市场解决粮食安全问题
从上面的分析可以看出，一方面，国际势力有着进入并控制我国粮食生产和流通的冲动；另一方面，在农业比较劣势的作用下，地方政府有着“重工轻农”的倾向。由此，通过粮食的国际贸易满足国内粮食需求似乎就顺理成章了。但从更深的层面来看，这其实难以实现。
其一，世界每年的粮食贸易总量不足以满足我国的粮食需求。近年来的全球年粮食贸易量仅相当于我国粮食需求量的50%左右。不仅如此，世界主要粮食品种的出口集中在以美国为首的少数几个国家。无论从粮食安全还是经济安全的角度考虑，依靠进口来满足国内粮食需求都是不现实的。
其二，国际粮食价格在大起大落中维持高位运行。随着经济全球化的深入发展，影响国际粮食价格的因素日益复杂。近年特别是国际金融危机以来，以美国为代表的主要粮食出口国加快了生物能源技术的研发和产业化。生物燃料的兴起为粮食开辟了新的用途，从而扩大了粮食需求，改变了以往由传统的粮食需求与供给共同决定国际粮食价格的格局。当国际粮食价格下跌时，粮食出口国依托于生物燃料生产对粮食的新需求而减少出口，从而抑制了国际粮价的下跌。由于粮食的这一新用途，粮食出口国在维持粮食价格方面越来越处于主动地位。
一旦依靠进口来满足国内粮食需求，以我国的需求规模来看，必将拉高国际粮食价格。这一方面不利于自身，必然导致国内粮价普遍大幅上涨，引发通货膨胀，影响社会和谐稳定；另一方面也损害了依靠粮食进口的其他发展中国家利益。
⒋国际规则赋予我国扶持农业发展的空间狭小
对于中国这样的大国而言，不可能依靠粮食国际贸易来保证自身的粮食安全，而必须坚持立足国内实现粮食基本自给的方针。因此，对农业予以有效的保护和扶持十分必要。然而，从国际规则来看，其赋予我国扶持农业发展的空间将十分有限。
按照世贸组织规则，我国须取消“红箱政策”，即价格补贴和进出口补贴。目前可运用的“黄箱政策”又有着严格的上限，用综合支持总量来衡量，对特定农产品的支持总量不能超过该产品相关年份生产总值的8.5%，对所有农产品的支持总量不能超过相关年份农业生产总值的8.5%，我国目前的“黄箱补贴”已近饱和。
应对挑战，确保国家粮食安全
当前，各种传统和非传统的挑战在叠加凸显。如何确保粮食生产不滑坡、农民收入不徘徊、农村发展好势头不逆转，是需要深长思之的重要命题。
⒈既要保护好耕地，又要保护好农民种粮积极性
在坚决守住十八亿亩耕地红线、确保耕地质量的同时，着力避免弃耕抛荒现象的出现。这就需要提高粮食生产的比较效益，保护好农民的种粮积极性。
土地制度是农村的基础制度，要坚持最严格的耕地保护制度，实行最严格的节约用地制度，有序推进农村土地管理制度改革，建立保护补偿机制，加快划定基本农田，实行永久保护，确保基本农田总量不减少、用途不改变、质量有提高。
提高粮食生产的比较效益，一方面要在逐年较大幅度增加农民种粮补贴的同时，完善与农业生产资料价格上涨挂钩的农资综合补贴动态调整机制。另一方面，要在粮食流通环节完善价格机制、健全市场体系。通过保持粮食价格合理水平，防止谷贱伤农，保障种粮收入稳定增长；通过加强现代粮食物流体系和市场网络建设，实现产销顺畅衔接。
在使农民增加收入的同时，进一步健全农村社会保障体系。这就要求推进城乡基本公共服务均等化，扩大公共财政覆盖农村范围，使广大农民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居。
⒉既要加强农业基础设施，又要加快农业科技创新
我国农业基础薄弱，一方面表现为农业基础设施建设的欠账较多，另一方面表现为农业科技水平较低。以农田水利为重点的基础设施是现代农业的重要物质条件。在农业用水短缺的大格局难以扭转的背景下，一方面需要合理配置农业用水、工业用水和生活用水，另一方面需要提高农业用水效率、发展节水农业，突出抓好水利基础设施建设。农田水利建设应重在健全新机制，充分调动地方政府和民间的积极性。在增加农田有效灌溉面积、发展节水灌溉和完善灌排体系的同时，积极引导农民因地制宜地兴建以“五小水利”为代表的中小型水利设施。
农业发展的根本出路在科技进步，农业科技进步应着眼于建设现代农业。优先支持生物技术、良种培育、丰产栽培、农业节水、疫病防控、防灾减灾等领域科技创新，把重点放在良种培育上，大力优化品种结构，着力提高粮食单产和品质。适应农业规模化、精准化、设施化等要求，加快开发多功能、智能化、经济型农业装备设施，重点在田间作业、设施栽培、健康养殖、精深加工、储运保鲜等环节取得新进展。加强农业技术推广普及，开展农民技术培训，培养新型农民。通过农业科技进步，不断促进农业技术集成化、劳动过程机械化、生产经营信息化。
⒊既要坚持家庭承包经营，又要强化社会化服务体系
以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，是符合我国农业生产特点的农村基本经营制度。家庭承包经营有利于调动生产者积极性的作用已充分显示出来，然而其分散决策、分散经营、分散承担风险的特点，使农业生产还不能从根本上摆脱小农经济的特征。因此，适应生产社会化要求，在赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，保持现有土地承包关系稳定并长久不变的同时，应当更加重视建立健全覆盖全程、综合配套、便捷高效的社会化服务体系，提高农业公共服务能力和水平。
完善农业社会化服务体系的出发点和落脚点，在于提高农业生产经营的组织化程度。以农用生产资料供应、农产品营销网络、农业信息收集和发布、农业技术推广、农产品品质保障、农机联合作业等为重点，构建新型农业社会化服务体系，可以降低农业的生产成本和交易成本，提高生产效率，降低经营风险，增加生产经营收益。在完善农业社会化服务体系过程中，应同时发挥政府的公共服务职能和市场的调节作用，积极引导和扶持公益性公共服务机构、农民新型合作组织和企业化服务组织共同发展。
⒋既要合理扶持粮食生产，又要积极应对国际挑战
在开放条件下，确保我国粮食安全必须强化对国内农业的扶持。一方面，要充分利用“绿箱补贴”。这是政府通过服务计划提供的农业支持补贴。它被国际规则所允许，是WTO成员国对农业实施支持与保护的重要措施。另一方面，在我国作出的入世承诺范围内，用足“黄箱补贴”。同时，把握好主要农产品进出口的时机和节奏，适度进口结构性短缺产品，防止部分品种过度进口冲击国内市场。要健全符合WTO规则的外商经营农产品和农业生产资料准入制度，建立外资并购境内涉农企业安全审查机制。加强粮食领域国际合作，提高统筹利用两个市场和两种资源的能力，积极参与国际农产品贸易规则和标准制定，促进形成公平合理的贸易秩序。
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